Kennisartikelen

Het traject heeft geleid tot een canvas om een kader te vormen waarbinnen een programma (Energietransitie) vormgegeven kan worden, rekening houdend met de uitgangspunten van de Omgevingswet.

De betekenis van het programma onder de Omgevingswet is een andere vorm dan de programma’s (projectstructuur) waarmee Goes gewend is te werken. Het maken van een programma zoals bedoeld onder de Omgevingswet is eenvoudiger met een overkoepelende visie. Dit geeft richting aan het proces en maakt het eenvoudiger om verschillende thema’s aan elkaar te verbinden. Laat je niet leiden door afgebakende grenzen maar kijk juist daar overheen.

Een omgevingsvisie geldt voor het hele grondgebied en blijft abstract, met een programma dwing je jezelf naar concrete casussen te kijken. Zo kun je gebiedsgericht maatwerk maken. Een integraal beeld van een wijk/dorp opstellen doe je alleen indien noodzakelijk, voor monotone wijken is het zonde om een programma op te tuigen.

Het is lastig om een verplichting op te leggen tot samenwerking tussen verschillende particuliere WKO’s zonder een aansluitplicht op te leggen. Bij het uitwerken van een regeling lijkt het namelijk al snel op een aansluitplicht waarbij het twijfelachtig is of dat juridisch wel houdbaar is.

In Binckhorst blijkt dat bij individuele realisatie van warmtevoorziening (via WKO’s) er niet voldoende energie in de ondergrond zal zijn voor alle ontwikkelingen. Onder de nieuwe Omgevingswet zal in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) het vergunningenstelsel rond WKO’s (open en gesloten systemen) worden ondergebracht. Hiermee kun je zaken regelen omtrent aanleg en doelmatig gebruik (interferentie tussen systemen). Daarnaast kunnen gemeenten zelf in het omgevingsplan maatwerkregels opnemen die ingaan op technische eisen c.q. gebruiksruimte van de ondergrond, zoals de omvang van de WKO, 3D bestemmingen van de ondergrond, toewijzen van specifieke locatie. Het Bal biedt niet de mogelijkheid tot het regelen van een aansluitplicht en distributie. Of dit mogelijk is of wordt, zal afhangen van de ontwikkeling van de Warmtewet en Gaswet.

Onder de nieuwe Omgevingswet heeft de gemeente meer mogelijkheden dan nu het geval is via maatwerkregels danwel het bestemmen van een buisleiding voor gezamenlijk gebruik . Ze heeft echter niet de instrumenten om direct te sturen op een duurzame collectieve energievoorziening.

Een eye-opener voor de gemeente was vooral dat de techniek en het omgevingsplan aan elkaar te koppelen zijn. Dat het wijkenergieplan eigenlijk een programma in het kader van de Omgevingswet is. En dat de afdeling die met de omgevingsvisie en omgevingsplannen bezig zijn/gaan veel intensiever moet samenwerken met het programmateam Energietransitie. Bij het maken van een plan van aanpak voor de transitiefase en nadenken over de structuur van het omgevingsplan is het van belang om nu al rekening te houden met de opgaven en planning die volgen uit de RES/HES, warmtevisie en wijkuitwerkingsplannen.

Om inzichtelijk te maken welke stappen noodzakelijk zijn, heeft de gemeente een trechter opgesteld om van de RES naar het omgevingsplan te gaan, waarin de tussenstappen zijn opgenomen (zie figuur).

Het ‘beleidsgat’ tussen RES en omgevingsplan. De RES is een strategisch document terwijl het omgevingsplan hele concrete regels bevat. Het omgevingsplan is niet hét instrument om de RES-doelen te behalen. Door het doel van je omgevingsplanregels scherp voor ogen te houden, kan het omgevingsplan wel een belangrijke rol vervullen.

Een programma is een geschikter instrument dan een omgevingsplan. Een omgevingsplan heeft namelijk een verordenend karakter (restrictiever). Een programma is meer gericht op het bereiken van doelen. Dat sluit beter aan bij het halen van doelen zoals in het kader van de energietransitie.

Gemeente doet een pleidooi voor het gebruik van ‘omgevingswaarden’ omdat deze qua vorm aansluiten bij het uitnodigend karakter van de Omgevingswet en tegelijkertijd de lange termijnambitie voor het behalen van de doelen van de energietransitie inzichtelijk maken en vastleggen. De gemeenteraad kan via het omgevingsplan het college de verantwoordelijkheid geven voor het behalen van de doelen en kan aan de hand van een omgevingsprogramma de voortgang controleren.

Bied in het omgevingsplan in beginsel ruimte aan no-regret maatregelen. Dat kan al door in het omgevingsplan te kiezen voor ruime bouwmogelijkheden (in plaats van de maten van bestaande gebouwen heel precies vastleggen). Voor het opwekken van duurzame energie kan in eerste instantie gekozen worden om ruimte te geven aan die maatregelen waarvan de ruimtelijke impact (en dus de politieke gevoeligheid) beperkt is. Door te beginnen met no-regret-maatregelen kan bij het maken van (experimenteren met) een omgevingsplan toch al resultaat geboekt worden voor de energietransitie.

De aanwijzing van aardgasloze wijken kan plaatsvinden in het omgevingsplan (eventueel via omgevingswaarde), omgevingsprogramma en omgevingsvisie. De keuze kan per gemeente verschillen, afhankelijk van o.a. de rol die de gemeente zichzelf toewijst. De benoeming in het omgevingsplan is juridisch bindend en ligt vanwege belemmeringen uit de Gaswet niet voor de hand. Als gemeente heb je momenteel, met uitzondering van de Crisis- en herstelwet en nieuwbouw, geen instrumentarium om aardgasvrij mee af te dwingen. Het feit dat je als gemeente nog geen dwingend instrumentarium hebt in de uitvoering van aardgasvrij, doet iets met de haalbaarheid van kortetermijndoelstellingen (2030), de rol van de gemeente, woningeigenaar en het warmtebedrijf en de visie die je vervolgens als gemeente opstelt.

In alle gevallen lijkt de gemeente eigenlijk eerst vast te stellen welke rol of houding het wil aannemen binnen de transitie. De keuze om voor een omgevingsplan, -programma of –visie wordt dan in zekere zin een ‘vormvraag’, volgend op een fundamentele afweging over de rol van de gemeente in de energietransitie. Kies je voor een dwingende rol, dan is de benoeming in het omgevingsplan via bijvoorbeeld een omgevingswaarde (in combinatie met een nieuwe Energiewet) interessant. Hiermee dwing je actoren aardgasvrij te worden door dit in het omgevingsplan op te nemen. Je creëert de ‘stok’. Kies je voor een faciliterende of stimulerende rol, dan is de benoeming in een programma of visie interessant. Hiermee geef je richting, maar zet je minder druk op de uitvoering. Doormiddel van communicatie en/of subsidies activeer je inwoners mee te doen (de ‘preek’ en de ‘peen’).

Meerdere gemeenten vinden het omgevingsplan momenteel te ‘hard’ of bindend om in deze verkennende fase van de energietransitie keuzes in vast te leggen. Het idee dat er een ambitie en instrumentarium ligt, houdt niet in dat het een kwestie van invullen en uitwerken is. Dit geldt dus ook voor de aardgasvrij ambities die voor 2030 zijn gesteld. Gemeenten en stakeholders zijn op het niveau van visie en programma in gesprek. De concreetheid van het omgevingsplan lijkt voor nu een stap te ver.

Een van de resultaten van de pilot is een tabel waaruit blijkt hoe de energietransitie integraal is verweven in de specifieke doelen voor het gebied. Ook geeft de tabel inzicht in hoe vanuit die doelen/kernwaarden is gekomen tot een overzicht van instrumenten die inzetbaar zijn om de doelen te realiseren. Zo ontstaat overzicht in instrumenten die nodig zijn om het integrale energievraagstuk bij een nieuwe ontwikkeling mee te nemen.

Bij het opstellen van beleidsregels duurzaamheid voor bedrijfskavels staat het gesprek met de ondernemer centraal. De mogelijkheden die de Omgevingswet biedt ten aanzien van monitoring en borging maken het mogelijk om aan de voorkant meer los te laten en vertrouwen te geven aan de ondernemer. Bij deze beleidsregels is gezocht naar een manier om het gesprek ook juridisch te borgen in het Chw-plan. De wens voor het verplicht stellen van een gesprek met een positieve uitkomst voorafgaand aan de vergunningsverleningsprocedure van 8 weken blijkt niet mogelijk te zijn in het kader van de Omgevingswet. Hierdoor moet gemeente Boxtel opnieuw kijken naar de wijze waarop ze met de instrumenten van de Omgevingswet invulling kunnen geven aan de insteek om het goede gesprek centraal te stellen. Uitdaging voor de beleidsregels is wel een kader te scheppen aan de hand waarvan duidelijk is hoe wordt gekomen tot een consistente besluitvorming zonder flexibiliteit in te perken en zonder afbreuk te doen aan het centraal stellen van ‘het goede gesprek’.

Het werken met de nieuwe instrumenten van de Omgevingswet vraagt dat vooraf veel meer moet worden nagedacht over doel/ambitie van een ontwikkeling en hoe dit gezamenlijk te bereiken. Zorg dat duurzaamheid vooraf als doel/ambitie bij een project nadrukkelijk wordt meegegeven. Bij voorkeur gebeurt dit door op beleidsniveau al kaders en randvoorwaarden voor duurzaamheid te formuleren zodat die later uitgewerkt kunnen worden in omgevingsplannen en/of programma’s.

Via de Omgevingswet kunnen de volgende besluiten genomen worden:

• Omgevingsvisie: vaststellen ambitie en doelstelling m.b.t. energietransitie (bijv. in 2035 van het aardgas af).
• Programma’s: gebiedsgerichte uitwerking/wijkenergieplannen. De TVW kan via gebiedsgerichte programma’s integraal vertaald worden naar de verschillende wijken. Per wijk/gebied een besluit.
• Omgevingsplan: daar waar juridische afdwingbaarheid nodig is, volgen juridische regels d.m.v. een wijziging omgevingsplan. Bijvoorbeeld via een gebodsbepaling. Het proces hiertoe moet nog nader uitgewerkt worden.

Om van het aardgas af te komen kun je in het omgevingsplan door middel van gebodsbepalingen voorschrijven dat voor een pand/gebouw of huishouden gebruik gemaakt moet worden van een andere energievoorziening. Je kunt dus voorschrijven dat aangesloten moet worden op een warmtenet voor warm water. Als zo’n besluit vroegtijdig (tenminste meerdere jaren van te voren) wordt aangekondigd en er een alternatieve energiebron aanwezig is, zal een rechter dit als een evenredige maatregel kunnen beoordelen en zal er geen schade vloeien voor de gemeente. De aanwijzing tot moderniseringslocatie in het omgevingsplan is niet geschikt voor dit doel. Belangrijk nadeel bij een gebodsbepaling waarbij het warmtenet wordt voorgeschreven, is dat hiermee een monopolie wordt gecreëerd voor de leverancier van het warmtenet. Onderzoek in het buitenland leert dat bij een dergelijk monopolie prijzen van levering kunstmatig hoog blijven. Het is dus niet wenselijk om één alternatieve energiebron ‘dwingend’ voor te schrijven via een gebodsbepaling in het Omgevingsplan.

Groningen gaat in de toekomst bekijken op welke manier het omgevingsplan is te gebruiken om de (laatste) huishoudens van het gas te krijgen. Omdat er een lange termijn van voorzienbaarheid noodzakelijk is, is een omgevingsplanbesluit nu nog niet noodzakelijk. De aankondiging kan ook op andere wijze plaatsvinden. In principe is die aankondiging in zijn algemeenheid al gedaan. In de omgevingsvisie Next City is aangekondigd dat Groningen in 2035 van het aardgas af is. In hoeverre deze aankondiging moet worden specificeren voor de wijken wordt komend jaar onderzocht.

De kerninstrumenten zijn niet zozeer te gebruiken om het proces te versnellen. Wel zijn ze geschikt om de mate van participatie te bepalen. Daarin worden twee fasen onderscheiden waarin een andere mate van participatie gewenst is. Bij visievorming in het kader van de Transitievisie Warmte lijkt getrapte participatie met vertegenwoordigende belangenbehartigers (per gebouw-eigendomstype) de juiste participatiegraad, terwijl bij Wijkuitvoeringsplannen zo veel mogelijk gebouweigenaren in de betreffende wijk worden betrokken.

De planning/control moet onderstroom worden, bovenstroom is participatie. Tilburg streeft naar het doorlopen van een transparant proces. Indien de gemeente ondanks de belangen/standpunten van mensen dan toch linksom wil gaan, en ook al zijn zij het daar volstrekt mee oneens, dat zij wel begrip kunnen opbrengen voor de beslissingen.

Integraliteit waarlangs dit proces wordt vormgegeven, is strategisch omgevingsmanagement en dit betekent dat medewerkers van gemeente empathische adviseurs zijn. Gemeente dient daarbij het weloverwogen gemeenschapsbelang. Gebouweigenaren die het, vanuit hun welbegrepen eigenbelang, hiermee oneens zijn worden gestimuleerd zich te verenigen (lobby) en mogen de collectief genomen beslissingen uiteindelijk ook voorleggen aan de bestuursrechter. In eerste instantie is het streven om primair weg te blijven van de instrumenten; een publiekrechtelijk document staat niet centraal. De gemeente ziet het als een secundaire stap, je moet het wel hebben; vergelijk het met trouwen onder huwelijkse voorwaarden; in vredestijd regels maken voor de tijd dat je ruzie hebt. Juridisch middel is dus alleen nodig, om iemand die zich niet houdt aan afgesproken spelregels bij de les te houden. Tilburg is daarom geen voorstander van omgevingswaarden, juist vanwege de reden dat hier een controle verplichting aan gekoppeld is.

Vervolgens is gekeken naar hoe participatie vorm kan worden gegeven. Naar aanleiding van de pilot worden met behulp van verschillende startmotoren als belanghebbende in de wijk verschillende participatiestrategieën verkend waarbij wordt gekeken naar het moment waarop participatie wordt ingezet, welke treden worden ingezet en wie je wanneer betrekt. Denk daarbij out-of-the-box met betrekking tot methodieken om zoveel mogelijk belanghebbenden op de juiste manier te betrekken en om besluitvorming te versnellen als de gebouweigenaren een actieve rol in het proces krijgen, zorg ervoor dat er professionele ondersteuning beschikbaar is. Denk aan methoden als consent besluitvorming uit Sociocracy om efficiënt en gedegen besluiten te nemen.

De rol van de gemeente in het geothermieproces focust zich met name op de distributie van de geothermie warmte via warmtenetten. Via het ruimtelijke principe van de structurering van de ondergrond kan de gemeente regels opnemen in het omgevingsplan. In het omgevingsprogramma, de transitievisie warmte, kan de gemeente leidende principes opnemen wat zij wil borgen voor haar inwoners ten aanzien van warmtenetten, alsmede waar de warmtekavels volgens de Warmtewet 2 liggen. In de omgevingsvisie kunnen globaal de kansen voor warmte benoemd worden. Kansen voor warmtenetten niet alleen in dichtbebouwde steden, maar juist ook in middelgrote kernen!

Geothermie bevindt zich in een drieluik aan wetten: de Mijnbouwwet voor de geothermiebron, de Warmtewet voor de aflevering van de warmte (en om consumenten te beschermen) en ten slotte de Omgevingswet voor de bovengrondse installatie (het Rijk is bevoegd gezag) en het warmtenet. Met name in deze laatste kan de gemeente haar regierol invullen op het gebied van de energietransitie: warmtenetten. Zorg dat je als gemeente een visie hebt over warmtenetten in je gemeente zodat je ook als een goede gesprekspartner aan tafel zit. Waar moeten ze komen, wat zijn je leidende principes. Bij de gemeente Súdwest-Fryslân gaat het om de juiste balans tussen lusten, lasten en zeggenschap. Je kunt nu al beginnen (met concessies, openbare aanbesteding) en afspraken die je wilt hebben.

Het is aan te bevelen om in je visie verder in te gaan op vormgeving ondergrond; schaarste in de ondergrond! Dit dus (vanuit schaarste) opnemen in omgevingsplan/visie en ook veel minder nadruk leggen op de aansluitingsplicht. Omgevingsplan is klaarblijkelijk niet het instrument om te regelen dat open warmtenet gerealiseerd kan worden, maar dus wel schaarste in de ondergrond!

Contactpersoon bij Nieuwe Energie Overijssel

Voor informatie over Aardgasvrije Wijken kunt u terecht bij het Expertiseteam van Nieuwe Energie Overijssel: Oscar Jansen, Adviseur aardgasvrije wijken
Telefoon: 06-17414947
E-mail: o.jansen@overijssel.nl

Meer informatie over Omgevingswet en wijkaanpakken

• Het volledige onderzoeksrapport Energietransitie versnellen met de Omgevingswet 
• De slotbijeenkomst Energietransitie versnellen met de Omgevingswet terugkijken?